La mission présidée par le préfet Michel Cadot a remis en janvier 2026 au Haut-Commissariat à la Stratégie et au Plan fondé sur un constat largement partagé : depuis plusieurs décennies, la conduite des grands projets d’infrastructures – qu’il s’agisse de la filière nucléaire, de la production énergétique ou encore du développement des grands réseaux de transport et d’énergie (autoroutes, lignes ferroviaires nouvelles, lignes à haute tension) – est devenue de plus en plus complexe, lente et conflictuelle.

Les délais de réalisation s’allongent de manière significative, les coûts augmentent et les recours contentieux deviennent quasi systématiques, comme l’illustrent des affaires emblématiques telles que celles de l’Autoroute A69 [A69 : Quelques remarques juridiques sur l’arrêt de la Cour administrative d’appel reconnaissant à ce projet une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM), Paul Elfassi et Clémence Barbet, BCTG Avocats, Village de la Justice, 9 février 2026], du CDG Express et du Pont de Beynac. Chaque jalon décisionnel donne ainsi lieu à des contestations introduites par des personnes physiques ou morales directement concernées par le projet en raison de la proximité de leur habitation ou de leur activité, mais également par des acteurs mobilisés pour la protection d’intérêts environnementaux et patrimoniaux, tels que les paysages, le patrimoine, la ressource en eau, la biodiversité ou les terres agricoles, dès lors que ces intérêts sont susceptibles d’être atteints par la réalisation du projet.

La mission insiste également sur la nécessité de mettre un terme aux logiques de « stop and go », identifiées comme l’une des principales causes d’inflation des délais et des coûts lorsque les projets sont suspendus après le lancement des travaux.

Pour remédier à ces dysfonctionnements et permettre de « construire plus vite et mieux », conformément aux objectifs affichés par la mission, le rapport formule trente-neuf propositions, dont deux visent spécifiquement une refonte d’ensemble du contentieux applicable aux grands projets d’infrastructures :

la première consiste à instaurer un régime contentieux commun aux grands projets d’infrastructures (proposition 38) :
la seconde prévoit la création d’une nouvelle voie de recours sous la forme d’un « référé pré-décisionnel » permettant un contrôle juridictionnel en amont (proposition 39).

Ces deux propositions poursuivent un objectif commun de sécurisation et d’accélération du contentieux, toutefois à des stades différents du cycle décisionnel, qu’il convient d’examiner successivement.

I. Un régime contentieux commun et accéléré (proposition 38)

La mission propose de s’inspirer des nombreux régimes dérogatoires existants, notamment en matière de projets éoliens terrestres ou en mer, pour établir un canevas dérogatoire type reposant sur plusieurs piliers :

Ce régime ferait l’objet d’une expérimentation pendant trois ans et serait pérennisé sur la base d’un bilan des décisions rendues (délai de jugement, taux de régularisation dans le prétoire ou d’annulation partielle, taux de pourvoi en cassation, taux d’admission des pourvois comparativement aux autorisations environnementales ou autorisations embarquées non soumises à ce régime).

La réforme du contentieux serait complétée par un référé pré-décisionnel, permettant au juge d’intervenir en amont pour corriger les irrégularités de procédure.

II. Un référé pré‑décisionnel inspiré du référé précontractuel (proposition 39)

Le référé pré‑décisionnel est largement inspiré du référé précontractuel en matière de contrats de la commande publique (article L. 551‑1 et suivants du CJA). Il s’agit d’intervenir avant que la décision administrative ne soit prise, pour corriger les irrégularités de procédure ou de compétence qui, si elles étaient découvertes a posteriori, conduiraient à l’annulation de l’autorisation.

La mission souligne que « nombre de ces irrégularités pourraient être identifiées et corrigées plus tôt si une procédure ad hoc, rapide et ciblée, permettait au juge d’intervenir avant la décision administrative contestée » (rapport p. 69).

Ce référé pré-décisionnel serait ouvert dès lors que l’autorité administrative compétente est saisie d’une demande de décision en vue de déclarer l’utilité publique et/ou d’une demande de décision environnementale. Le référé pourrait donc intervenir parallèlement à la procédure de décision et supposerait de rendre accessibles, sur une plateforme dédiée, tous les documents soumis à l’autorité administrative. Il permettrait aux personnes intéressées (intérêt éventuellement apprécié de façon spécifique afin de faciliter l’absorption de ce contentieux par les juridictions), dont les requêtes seraient regroupées, de contester la compétence de l’autorité administrative et la procédure suivie (spécialement en ce qui concerne la participation du public et l’évaluation environnementale).

S’il constate une insuffisance, le juge pourrait alors ordonner au maître d’ouvrage ou à l’autorité administrative de compléter le dossier, de corriger une évaluation ou d’ajouter des mesures d’ERC, de façon à supprimer ces irrégularités avant la prise de décision. La saisine du juge ne serait plus possible à compter d’une certaine date, laissant ensuite à l’autorité administrative un délai fixe pour rendre sa décision sereinement et sur une base éventuellement consolidée et améliorée.

L’office du juge serait centré sur la légalité externe de la future décision : vices de compétence (autorité incompétente, mauvaise répartition des attributions), vices de procédure (défaut ou irrégularité de concertation préalable, d’enquête publique, d’avis obligatoires, composition irrégulière d’une commission, non‑respect de délais ou de formalités substantielles), voire certaines insuffisances manifestes de l’étude d’impact. Le bien‑fondé du projet et la légalité interne demeureraient, en principe, réservés au contentieux post‑décisionnel.

Compte tenu de l’importance des projets concernés, la mission envisage une formation collégiale plutôt qu’un juge unique, afin de renforcer la légitimité et la sécurité des décisions rendues.

L’intérêt principal du référé pré‑décisionnel tiendrait selon la mission à sa capacité à sécuriser en amont les procédures d’autorisation des grands projets d’infrastructures, en réduisant le risque d’annulations tardives. Une fois la décision prise, les requérants ne pourraient plus utilement invoquer, devant le juge du fond, des irrégularités déjà tranchées dans ce cadre. Le contentieux post‑décisionnel se concentrerait alors sur la légalité interne (appréciation de l’intérêt public, respect des normes environnementales substantielles, proportionnalité des atteintes), ce qui devrait en réduire la durée et la complexité.

La contrepartie de ce référé tient à la judiciarisation précoce des projets : les opposants devront se mobiliser très en amont, parfois avant même l’enquête publique ou avant que d’autres avis ne soient rendus … précisément sur le contenu et la qualité de l’étude d’impact, avis qui sont ensuite pris en compte par le porteur de projet, auquel il apporte les corrections nécessaires. De quelque côté que l’on se place, la mesure paraît donc présenter de sérieux inconvénients.

La mission propose ainsi d’expérimenter ce nouveau référé sur un grand projet stratégique, en accord avec le maître d’ouvrage, afin de mesurer concrètement sa pertinence sur les délais et la qualité des décisions afin de limiter les risques d’annulation une fois la décision prise.

A nouveau toutefois, le fait de créer une nouvelle possibilité de recours nous semble se heurter à l’objectif louable de … simplifier le contentieux des projets concernés. En outre, pour les projets soumis à autorisation environnementale, il est souvent artificiel de distinguer la légalité externe des sujets de fond. En effet, une grande part (pour ne pas dire la plus grande) de ce type de contentieux porte sur le caractère suffisant de l’étude d’impact, ce qui suppose une analyse extrêmement précise de sujets très techniques et un contradictoire entre les parties qui ne saurait souffrir d’une amputation.

Par ailleurs, s’agissant de l’objectif de pouvoir régulariser l’autorisation en cours de contentieux, cette voie est déjà ouverte. Il suffirait d’inciter l’Etat à la suivre et à délivrer le cas échéant des permis de construire modificatifs ou arrêtés complémentaires, ce qu’il se refuse à faire en cours de contentieux dans la grande majorité des cas.

Ainsi, les propositions 38 et 39 du rapport Cadot constituent un dispositif intégré dont l’ambition est de sécuriser et à accélérer le contentieux des grands projets, en limitant les risques d’annulations tardives et en mettant fin aux « stop and go ». Elles appellent toutefois des réserves sérieuses qu’il conviendrait de pouvoir analyser plus finement avant leur mise en œuvre, et en toute hypothèse à l’issue d’une phase expérimentale circonscrite.